（浙江大学 郁建栋）
一、完善和创新高校教代会民主监督的依据和意义
高校教代会民主政治监督是中华人民共和国教育部、中国教育工会全国委员会1985年1月28日颁发的《高等学校教职工代表大会暂行条例》赋予的四项基本职权之一。《高等学校教职工代表大会暂行条例》第一章总则的第二条明确指出：“高等学校教职工代表大会是教职工行使民主权利，民主管理学校的重要形式。” 第二章规定学校教会有四项职权：审议建议权，审议通过权，审议决定权和对领导干部的评议监督权。其中第五条（四）指出：“监督学校各级领导干部，可以进行表扬、批评、评议、推荐，必要时可以建议上级机关予以嘉奖、晋升，或予以处分、免职。”浙江省教育工会1999年6月2日通过的《浙江省高等学校教职工代表大会工作基本标准》第十条更明确规定：“教代会行使对学校各级领导干部的民主监督权”。 由此可见，民主是教代会的灵魂，监督是教代会的基本权力。
民主监督的“监督”两字，顾名思义，就是监视、监察和督促的意思。其中监视的“视”和监察的“察”，都是指有意识地在旁边看。在高校，民主监督有多种形式，如民主党派民主监督、党的纪律检查委员会的民主监督和教代会的民主监督。与前两者不同，教代会民主监督属于群众监督的范畴。但不是群众个人自发、随意、无序的监督，而是自觉的有组织的制度化的监督。教代会民主监督的对象，有广义与狭义之分。由于我国高校普遍存在的党政分工模糊的客观现象，广义的教代会民主监督对象包括党政所有职能部门的领导及其工作人员。而狭义的监督对象主要是学校各级行政机构的领导及其工作人员。因为，学校党委与教代会的关系是领导与被领导的关系，而教代会与学校行政的关系才是真正意义上的监督与被监督的关系。
高校教代会民主监督，既没有必要，也没有能力什么都监督。不仅内容上要有所侧重，而且要有必要的形式和程序，必须以有关的法律法规为依据，不能无序化进行。就内容而言，如教职工的职称评定、住房分配、奖惩，党政干部的廉洁自律与工作态度等，它的侧重点在于维护和保障教职工的各种权益。就形式和程序而言，要通过教代会及其职能机构提案工作委员会来实行。
高校教代会民主监督的现状，就全国高等院校而言，发展很不平衡，许多高校都不同程度地存在着一手（服务）硬、一手（监督）软的现象。在教代会四项职权中，比较而言，民主监督这项落实的较弱。与全国大多数高校相比，我们浙江大学在教代会制度建设和发挥教代会民主监督方面已经做了大量的工作，并取得了一定的成效。突出表现在，不仅教代会每年按计划召开，而且每次教代会都收到代表们大量高质量的对推进浙江大学改革和发展的提案和建议。例如，在第四届教代会期间，一共召开了四次会议，共征集提案和建议达826件之多。五届一次会议有征集提案和建议233件之多。这充分体现了我校教职工代表积极参与学校的民主管理、民主监督和强烈的主体意识和高度的责任意识。教代会提案工作委员会在这方面做了大量的工作，从提案的征集调研、办理回访、跟踪督查等方面已经有了很好的实践探索。尤其是教代会闭会后，提案工作委员会与学校的有关职能部门及其领导联系沟通，学校各职能部门积极办理并落实提案。由教代会提案工作委员会牵头组织的提案人与学校职能部门的“教代会代表提案专题交流会”，受到提案人和学校职能部门的充分肯定，双方都比较满意，大家反映普遍很好。此外，学校的党政领导通过座谈会，向学校的工会和教代会代表通报学校的改革发展的情况，学校领导的述职报告会也邀请教代会的代表参加。
但是，毋庸讳言，与《高等学校教职工代表大会暂行条例》的规定和广大教职工的期望相比，我校教代会的民主监督职权落实方面还存在着许多不尽人意并有待于完善和改进的地方。如“城市新境”房子的分配引起很多教职工的非议，教职工的住房补贴迟迟得不到解决的问题、原杭大河南宿舍的拆迁改造工程的引发了部分住户与学校职能部门之间的严重矛盾等，都是与学校有关职能部门缺乏民主意识、校务工作透明度不高有很大关系。因此，完善与创新教代会民主监督具有非常迫切和重要的现实意义。
第一，完善和创新高校教代会民主监督工作，从国家层面上说，它是建设社会主义政治文明和全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的重要目标和保证；邓小平有一句名言：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化”（《邓小平文选》第１５４页）。党的十六大报告中还明确指出：“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标”。
从学校层面上说，它是推进高校民主政治建设和坚持依法治校的必然选择。教职工通过教代会的制度和形式参与学校民主管理和民主监督是《宪法》赋予的权利，《工会法》、《教育法》、《教师法》、《高等教育法》也为学校教职工参与学校民主管理和民主监督提供了法律依据，它是加强教职工的国家主人翁地位和党的全心全意依靠工人阶级的根本指导方针在高等院校的具体体现。
第二，完善和创新高校教代会民主监督工作是推进高校决策和管理工作的科学化、民主化的重要保证，是浙江大学建设世界一流大学的重要保证。对浙江大学来说，要创建世界一流大学，有赖于正确的决策和执行，而要保证决策和执行的正确，离不开必要的民主监督。培养人才、科学研究、社会服务是高等院校的三项基本职能，建设世界一流大学是浙江大学的既定目标。在这方面要做具体的工作很多很多，需要集中广大教职员工的智慧和力量，需要广大教职员工的积极参与，其中包括民主监督。我们有的领导对教代会民主监督热情不高，究其原因，一是怀疑有的教师民主监督方面的素质，担心民主监督出现无序化现象，二是担心教代会的民主监督会影响学校的行政效率和效能。我们认为，这种担心是不必要的。（1）从理论上讲，马克思主义的辩证唯物主义认识论和历史唯物主义的观点看问题，群众是真正的英雄。作为个人，包括各级领导干部，他们的实践范围、认识能力与广大人民群众相比，总是有限的。常言道：“春江水暖鸭先知”、“三个臭皮匠，顶个诸葛亮”。浙江大学现有教职工8400多人，广大教职工身处教学、科研、服务第一线，学校要在哪方面加强管理和监督，怎样加强管理和监督，广大教职员工比领导更有发言权。另一方面，贯彻科学发展观，也要求浙江大学必须全面发展。除了做好教学、科研和社会服务，包括教代会民主监督在内的民主政治建设也是党委必须重视的工作。如果浙江大学在这方面的工作做的不够，对外宣传就少了内容。事实上，如果民主政治建设跟不上，其他方面要取得很大的成绩并获得持续的发展也是不可能的。因此，学校的领导要发扬民主作风，善于倾听广大师生的建议意见，自觉接受民主监督。（2）我们的民主监督是在学校党委的领导下进行的，是按制度有序进行的，是可控的。（3）浙江大学的广大教师是高素质的，是尊重领导和遵守国家的法律法规及学校规章制度的。教代会民主监督并不是为了与学校领导唱对台戏，也不是为教代会争地位、争面子，而是为了更好地落实学校的三项职能并推进浙江大学建设世界一流大学的目标的实现，也有利于学校行政职能效率的提高。相反，如果缺乏民主监督，既会影响学校三项职能的落实，也会降低行政效率和效能。原杭大河南宿舍的拆迁改造工程出现的严重问题和光华法学院筹建所遇到的困难是这方面的典型例子。
第三，完善和创新高校教代会民主监督工作是保障教职工权利、有效地化解矛盾、构建和谐校园的客观要求，也是广大教职员工的共同要求。浙江大学在履行高等院校的三项职能和建设世界一流大学的进程中，尤其在直接涉及教职工利益的问题上，必然会遇到许多困难和矛盾。如果这些矛盾和问题不能及时有效地解决，就会影响和谐校园建设。要很好地解决这些困难和矛盾，离不开以广大教职员工为主体的教代会的民主参与和民主监督。例如，450工程是学校为广大教职员工做的一件大好事。但好事要尽可能地把它做实做好。紫金港校园一期工程的设计和建设、紫金文苑房子的设计问题、教职工的住房补贴问题、城市新境的房子分配问题已经为我们提供了许多教训。
二、创新和完善教代会民主监督的几点设想和建议。
1．创新和完善教代会民主监督的内容。我们认为，学校教代会民主监督的内容大体可以有以下几个方面：（1）学校行政机关各职能部门及其工作人员履行职责、遵纪守法、廉洁奉公等方面的情况（德、能、勤、绩、廉五个方面）。（2）学校行政机关各职能部门制定的涉及教职工利益的制度、规定、政策及具体的执行情况。如职称评定、住房分配和调整、各种奖惩方案措施。（3）学校行政机关各职能部门对教代会及其代表提出的提案、建议、批评和意见的办理情况。
2．创新和完善教代会民主监督的形式。根据浙江大学的实际，学校教代会在民主监督方面可以采取以下六种主要的形式：
（1）有组织地对学校党政领导及各职能部门开展民主评议。教育部原副部长张保庆曾在多次会议上指出：民主评议领导干部是教代会的重要职责，是教职工依法行使民主管理、民主监督权利的一种有效形式，也是在高校干部中发扬民主，坚持党的群众路线的重要举措，对于在新形势下加强高校领导班子建设，推进干部制度改革，完善干部监督制度以及推动高校教育事业的改革和发展具有十分重要的意义。
关于民主评议的具体内容、标准、方式、程序等都要有科学合理的设计。可以先从简单的做起来，也可以先在院级教代会先搞试点。
（2）选择广大教师普遍关心的问题开展专项调查和民主监督。一旦发现问题，可以以《教代会民主监督建议书》的形式，督促学校有关职能部门改进和完善。
（3）学校党政领导及职能部门组织的校内调查或检查活动可以邀请教代会代表参加。
（4）邀请教代会推荐的代表担任学校职能部门的监督员。
（5）教代会各专门委员会可以直接就相关问题向学校党政领导及职能部门提出建议。（6）教代会代表在教代会期间提出的各种提案、发言和建议，教代会闭会期间教代会代表可以就学校发展中的各种问题提出批评、建议，甚至举报。
3．创新和健全教代会民主监督的体制。学校党政领导要积极支持教代会民主监督活动，畅通渠道，健全制度。主要有五点。
（1）建立民主监督的制度规定。学校党委是否可以考虑作出这样一条规定：涉及教职工利益的政策、措施、方案，未经教代会及其领导机构民主协商沟通，一律不提交学校常委会讨论。如果这样，教代会民主监督就“硬化”为必要的程序或规定，从而使学校领导作出的有关教职工利益的有关政策、做事、方案更具权威性、科学性和严肃性，更具广泛的群众或民意基础，从而在实施过程中会得到广大教职工更有力的支持和配合。《浙江省高等学校教职工代表大会工作基本标准》（1999年6月2日）第八条规定：“学校的人事改革方案、教师聘任方案、创收分配原则和办法、岗位责任制方案、教职工奖惩办法以及他与教职工有关的基本规章制度和方案，经教代会审议并通过后，由校长颁布实施。”第九条规定：“学校教职工住房分配、福利费使用的原则和办法以及其他有关教职工的集体福利事项，由教代会审议决定。”
（2）完善知情环节，建议学校党政领导至少每学期一次向教代会或教代会领导班子通报学校发展情况，各职能部门，尤其是涉及教职员工切身利益的部门，如房产部门和人事部门要建立重要政策和工作向教代会通报制度。教代会组织的民主监督活动，学校党政分管领导应积极参加，有关职能部门应及时介绍有关情况，提供有关背景资料。
（3）学习借鉴国内其他高校的成功经验和做法，建立并实施教代会代表列席校长办公会议制度。《浙江省高等学校教职工代表大会工作基本标准》（1999年6月2日）第十一条有明确规定：“教代会、工会负责人参加有关学校发展或与教职工利益相关的重要校长办公会议或校务会议，参加涉及教职工切身利益而设立的有关组织机构，非党委常委的工会党员主要负责人列席有关党委会议，保证教代会、工会负责人知政、参政、议政的权利。”
中国政法大学实施了教代会代表列席校长办公会议制度。这一制度由校长徐显明提出，在2005年3月18日起实施。主要做法：在校长办公会议上通过《中国政法大学教代会代表列席校长办公会议办法》，此《办法》规定：学校正式教代会代表，在学校召开校长办公会议时,根据会议议题和工会安排，每次会议有一名代表列席的制度。校长办公会议前两天，由学校办公室通知工会，由工会主席与副主席根据会议议题确定并通知参加会议的代表并告知其权利义务和会议议题。在校长办公会议上，当每一个会议成员就某个议题发表完意见后，校长都要征询教代会代表对这个议题的意见，校长及其他出席会议的校领导认为合理的就及时采纳。在每一次办公会议结束前，校长都要请教代会代表来评价本次校长办公会议，请他提出对校长办公会议的意见和建议。会后，列席的教代会代表要填写《教代会代表列席校长办公会议表》，此表包括：校长办公会议议程；代表对校长办公会议的总体评价及意见、建议。2005年至今，共有27位教代会代表列席了校长办公会议。
（4）健全沟通环节。要建立学校党政有关部门与教代会各专委会的对口联系制度，密切相互之间的协作和配合。每学期至少有1?2次对口联系活动，沟通情况，交流工作。
（5）落实反馈环节。学校党政领导及职能部门要积极采纳、认真办理教代会代表提出的民主监督提案和建议，及时反馈办理情况。凡以教代会《民主监督建议书》形式提出的批评和建议，应作书面反馈。教代会要进一步创新民主监督的机制和形式，提高监督的实效。
（6）建立学校党政主要领导每月一次的接受教职员工来访日制度。这项制度在原杭州大学就实施过，教职员工普遍反映较好。因为这项制度，有利于上情下达、下情上达，有利于学校领导及时处理和化解矛盾，同时塑造学校领导民主亲民的良好形象。
在国内，中国政法大学就实施了学校领导接待教代会代表日制度。这一制度是由工会主席会议提出，在2006年6月开始实施的。他们的主要做法是：在校长办公会议上通过《中国政法大学接待教代会代表日办法》并将此《办法》印发给每一个教代会正式代表。此《办法》规定：在学校教代会闭会后的法定工作月份确定半天时间，由教代会主席、副主席及根据代表依据职权所提出问题涉及的内容，邀请分管行政工作的相关学校领导及部门行政一把手参加的定期接待教代会代表反应问题、意见和建议并当场答复代表的活动。学校工会在接待日前一周，通过校园网发布通知，前来接待的代表要在接待日前3天告知学校工会他所要反应的问题、意见或建议，学校工会及时反馈给相关校领导及职能部门行政负责人，对于代表提出的问题、意见或建议，能够当时解决的，当时解决；当时解决不了的，说明情况限时解决；无法解决或不符合规定的，要说明原因，会后，教代会代表要填写《接待教代会代表登记表》，此表包括：代表依据职权提出的问题、意见、建议；学校领导或部门负责人的具体答复及办理意见；代表对办理结果的意见。2006年6月8日，学校实施了第一次接待代表日活动，四位代表在广泛征求所在单位教职工意见的基础上提出了九个问题和建议，内容涉及人事、教务、学工、财务、住房、工会福利、班车及其他后勤服务等工作，其中关系教职工切身利益的两个问题当场得到解决，其他问题都得到满意答复。事后，19名教职工联名专门给学校领导、工会、教代会写来了热情洋溢的感谢信。
4．创新教代会民主监督的环境
（1）做好教代会民主监督工作离不开学校党政领导的支持，必须依靠校党委的领导和校行政的支持。作为学校党政领导要转变观念，积极支持教代会民主监督这项工作，切实保证教代会的四项职权的落实执行。
（2）完善学校教代会领导机构（执委会）的组织结构，强化教代会领导成员的民主监督意识。浙江大学教代会执委会、工会委员会委员（第四届是44人，第五届是43人）中领导成员明显太多。他们既是运动员，又是裁判员。这不利于民主监督。建议下届校教代会的领导机构中应规定普通教师的比例。教代会的领导以及工会干部要有敢于监督的胆识。敢于站出来说话、敢于认真负责、敢于高举法律武器，维权国家的法律政策和教职工的合法权益。
（3）学校各职能部门要增强行政工作的透明度，扩大校务公开化，为民主监督创造制度良好条件。校务公开是完善和创新高校教代会民主监督的关键所在。例如，学校的岗位评聘、引进人才住房优惠政策等，都要尽可能最大限度地做到透明公开。
（4）学校的媒体要加强教代会民主监督重要性及成功做法的宣传，为教代会民主监督创造良好的舆论环境。
（5）要积极探索并通过有效的组织形式，鼓励教职工参与教代会民主监督。
综上所述，加强教代会民主监督是个大课题，是加强我国社会主义民主政治建设的一项基础性工作，政治性和实践性都很强，既十分敏感，又无法回避。对浙江大学来说，做好教代会民主监督工作，对于建设和谐校园，依法治校，创建世界一流大学，都有重要的现实意义。当然，做好教代会民主监督也不是一蹴而就的，有一个循序渐进的过程，需要我们积极地探索并逐步推进。
执笔人：郁建栋 2007年3月10日
附录：高校民主监督的法律依据
（１９８２年１２月４日第五届全国人民代表大会第五次会议通过１９８２年１２月４日全国人民代表大会公告公布施行 根据１９８８年４月１２日第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、１９９３年３月２９日第八届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》、１９９９年３月１５日第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》和２００４年３月１４日第十届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》修正）“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”
1995年3月18日第八届全国人民代表大会第三次会议通过的《中华人民共和国教育法》第三十条规定 “学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。”
1998年8月29日第九届全国人民代表大会常务第委员会第四次会议通过，1998年8月29日中华人民共和国主席令第7号公布，自1999年1月1日起施行。《中华人民共和国高等教育法》 第四十三条 高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。第四十五条 高等学校的教师及其他教育工作者享有法律规定的权利，履行法律规定的义务，忠诚于人民的教育事业。
1993年10月31日第八届全国人民代表大会第四次会议通过，1993年10月31日中华人民共和国主席令第15号公布，自1994年1月1日起施行）《中华人民共和国教师法》第三条 教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义事业建设者和接班人、提高民族素质的使命。教师应当忠诚于人民的教育事业。第七条教师享有下列权利：（五） 对学校教育教学、管理工作和教育行政部门的工作提出意见和建议，通过教职工代表大会或者其他形式，参与学校的民主管理；
1992年4月3日第七届全国人民代表大会第五次会议通过 ，根据 20O1年10月27日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议《关于修改<中华人民共和国工会法>的决定》修正的《中华人民共和国工会法》第一章第二条规定“中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，依法维护职工的合法权益”；第五条 规定“工会组织和教育职工依照宪法和法律的规定行使民主权利，发挥国家主人翁的作用，通过各种途径和形式，参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务”；第六条规定“维护职工合法权益是工会的基本职责。工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益。工会通过平等协商和集体合同制度，协调劳动关系，维护企业职工劳动权益。工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。工会必须密切联系职工，听取和反映职工的意见和要求，关心职工的生活，帮助职工解决困难，全心全意为职工服务。”第三章第十九条规定“ 企业、事业单位违反职工代表大会制度和其他民主管理制度，工会有权要求纠正，保障职工依法行使民主管理的权利。 法律、法规规定应当提交职工大会或者职工代表大会审议、通过、决定的事项，企业、事业单位应当依法办理”。第二十一条规定“ 企业、事业单位处分职工，工会认为不适当的，有权提出意见”。 第二十二条规定“ 企业、事业单位违反劳动法律、法规规定，有下列侵犯职工劳动权益情形，工会应当代表职工与企业、事业单位交涉，要求企业、事业单位采取措施予以改正；企业、事业单位应当予以研究处理，并向工会作出答复；企业、事业单位拒不改正的，工会可以请求当地人民政府依法作出处理：（一）克扣职工工资的；（二）不提供劳动安全卫生条件的；（三）随意延长劳动时间的；（四）侵犯女职工和未成年工特殊权益的；（五）其他严重侵犯职工劳动权益的”。第四章第三十八条规定“企业、事业单位研究经营管理和发展的重大问题应当听取工会的意见；召开讨论有关工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的会议，必须有工会代表参加”。
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